国务院日前发布《无证无照经营查处办法》(以下简称《办法》),自2017年10月1日起施行。《办法》共十九条,主要调整了无证无照经营的查处范围,明确了部门监管职责。该《办法》立足于我国社会经济发展需要,为适应深化商事制度改革以及营造宽松的创业创新环境的需求,在监管体制、措施以及处罚尺度方面做出了较大的变革,是转变理念、加强事中事后监管的重要举措,有利于提高监管效率,促进大众创业、万众创新。

  一、新《办法》出台的背景及意义

  现行《无照经营查处取缔办法》是国务院2003年1月制定的,主要是为了解决当时未依法取得许可的“五小”(小火电厂、小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小钢铁厂)等无证无照经营活动比较突出的问题。《无照经营查处取缔办法》的颁布施行,在很长一段时间内为工商部门查处无证无照经营提供了法律依据,对整顿市场秩序、促进经济健康发展发挥了积极作用。但是,随着商事制度改革的不断深化,在具体实施中出现了一些与实际情况不适应的问题,主要是对无证无照经营查处的范围过宽,难以满足鼓励创业创新的需求,对工商部门与许可部门的监管职责划分也不够清晰,相关条款与行政强制法规定不一致等。2015年10月13日,国务院发布《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号文),要求市场监管和行政执法部门进一步转变市场监管观念,明确监管职责,创新监管方式,构建权责明确、透明高效的事中事后监管体制,适应深化商事制度改革的需要。因此,有必要通过调整相关规定,落实国发〔2015〕62号文件精神,充分巩固改革成果,优化现行市场监管体制,解决部门职责交叉重叠的问题,统一违法行为的法律责任,切实提高事中事后监管的效率。

  新《办法》对不属于无证无照经营活动范围的进一步放宽,体现了政府对基层百姓“谋生性营业”的宽容,也反映了适当放宽市场管制、合理利用城乡公共空间、满足城乡居民日常生活便利和小额经营活动需求的改革方向和立法目的,也完全符合商事法律制度的基本原理和要求。

  二、制定新《办法》的总体思路

  新《办法》的制定,一是按照推进“放管服”改革的要求,限定无证无照经营的查处范围,明确界定了某些不受查处的无证无照经营行为。放宽了对创新营业行为及民生性营业行为的法律控制,做到“该管的管住,该放开的放开”,为大众创业、万众创新营造更加宽松的制度环境。二是严格落实国发﹝2015﹞62号文精神,按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则;调整工商部门和许可部门的市场监管职责,构建分工明确、沟通顺畅、齐抓共管的事中事后监管体制。三是认真总结现行《无照经营查处取缔办法》实施的经验,突出问题导向,提出有针对性的解决方案。

  三、新《办法》的三大亮点

  亮点一:政府对基层百姓“谋生性营业”的宽容

  新《办法》放宽不属于无证无照经营活动的范围,鼓励社会投资创业,激发市场活力,同时为地方政府根据本地实际,灵活创新管理预留制度空间。《办法》第三条规定:在县级以上地方人民政府指定的场所和时间,销售农副产品、日常生活用品,或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动;依照法律、行政法规、国务院决定的规定,从事无须取得许可或者办理注册登记的经营活动均不属于无证无照经营。譬如,在政府划定的“早市”“夜市”摆地摊卖农副产品、日常生活用品等,经营者就不再需要办理营业执照,属于合法经营。

  亮点二:对无照经营行为实行处罚有度理念,以信用惩戒治理长远

  新《办法》为适应深化商事制度改革以及营造宽松的创业创新环境的需求,在监管体制、措施以及处罚尺度方面做出了较大的变革。体现在对无照经营行为处罚有度原则:一是大幅降低了对无照经营者的罚款处罚标准,最高处罚额度从原来的2万元、5万元、20万元及50万元降低为5000元、1万元;二是不再采取没收工具或“一棒子打死”的简单执法、暴力执法,执法手段更温和。在适当减轻了无照经营者的法律责任的同时,引入信用监管机制,由查处部门将无证无照经营信息记入当事人信用记录并依法公示。

  这种调整旨在根除“罚款执法”的土壤。新的监管方法体现了部门监管理念的转变,监管目的更加清晰:重在强化市场主体信用意识,严格规范市场秩序,以有序监管促进社会发展。

  亮点三:推进政府协同监管服务,监管职责更清晰

  新《办法》合理区分了“无证经营”、“无照经营”及“无证无照经营”三种情形,分别确定其查处机关,较好地贯彻了“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则。克服了部门职责授权不明的现象,优化了协同共治的关系。新《办法》明确了县级以上地方人民政府负责组织、协调本行政区域的无证无照经营查处工作。并且,在推进政府部门协同监管服务方面,提出了信息共享、情况通报和信用公示三项措施。即:利用网络平台,促成各执法机关之间的信息共享;执法机关在发现不属于本部门查处职责的无证无照经营时,应当及时向有关职责部门通报;执法机关应当记录无证无照经营者的信息,并按照法律法规予以公示。

  良法还需善治,民生总是首位!新《办法》的出台,一方面是转变监管理念、加强事中事后监管的重要举措;另一方面,为老百姓在指定场地和指定时间进行“谋生性营业”无须登记注册的经营行为提供了政策依据。自治区早在2010年就建立了查处无证无照经营行为长效机制(内政发﹝2010﹞121号文)。作为成员单位,自治区工商局将广泛开展社会宣传,让新《办法》精神和先办证照后经营的理念深入人心,积极研究制定我区落实《办法》的措施,依托国家企业信用信息公示系统“全国一张网”,通过信息共享、情况通报、信用公示等方式,加强部门协同监管力度,引导市场主体主动守法经营。